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【最高法】宅基地確權案件的司法審查

來源:魯法行談

編者按:實踐中,宅基地確權案件比較繁多,不少當事人對土地權屬問題的處理比較困惑,小編根據最高人民法院相關案例的指導精神,對此類案件涉及的知識點進行了歸納梳理,不當之處歡迎批評指正!

申請條件的審查

《土地權屬爭議調查處理辦法》第十條規定:“申請調查處理土地權屬爭議的,應當符合下列條件:(一)申請人與爭議的土地有直接利害關系;(二)有明確的請求處理對象、具體的處理請求和事實根據。”例如:

1.當事人提供的證據不能證明其對宅基地有合法的使用權,其與爭議土地不具有直接利害關系,不符合土地權屬爭議的申請條件。——(2018)最高法行申5291号     

2.當事人未說明與其發生土地權屬爭議的個人或單位,其以使用宅基地多年爲由要求行政機關進行單方確權,不符合土地權屬爭議的申請條件。——(2019)最高法行申12588号     

3.宅基地的所有权属于农村集体经济组织,农村集体经济组织成员可以依法取得宅基地使用权,宅基地使用权也因集体经济组织成员资格的丧失而丧失。当事人不具有农村集体经济组织成员资格,也不能继承宅基地使用权,其与争议土地不具有直接利害关系。--(2017)最高法行申6780号      4.宅基地使用权主体是农村集体经济组织的村民,不包括城镇居民,宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。宅基地实行“一户一宅”原则,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。当事人如果转为城镇户口,且已将原有宅基地转让他人,其与争议土地不具有利害关系。——(2017)最高法行申6361号

處理機關的審查

1.原《中華人民共和國土地管理法》第十六條規定:“土地所有權和使用權爭議,由當事人協商解決,協商不成的,由人民政府處理。……,個人之間、個人與單位之間的爭議,由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的,可以自接到處理決定通知之日起30日內,向人民法院起訴。”當事人對宅基使用權的歸屬主張權利,屬土地權屬爭議,該爭議應先經過鄉或縣級人民政府處理,其直接向法院起訴要求判令行政機關確權,不符合法律規定。——(2019)最高法行申6608號

2.在與民事法律關系交織狀態下,土地權屬登記背後的民事基礎關系,屬于另一法律關系,在沒有當事人對其提出一並審理的情況下,應當由民事途徑另案解決。對于權屬爭議,當事人可通過提起民事訴訟確立權利歸屬狀態後,再由行政機關作出相應處理。——(2018)最高法行申6790號

案件範圍的審查

1.《土地權屬爭議調查處理辦法》第十四條規定:“下列案件不作爲爭議案件受理:(一)土地侵權案件;(二)行政區域邊界爭議案件;(三)土地違法案件;(四)農村土地承包經營權爭議案件;(五)其他不作爲土地權屬爭議的案件。”

例如:當事人訴稱村委會對其房屋宅基地采取了“强迫借用”、“强制拆毁”、“强制收回”等行为,应属侵权案件,不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的争议案件受理范围。——(2019)最高法行申14472号     

2.由于政府在頒發土地權利證書前會進行土地權利來源的調查和審核,一般而言,當事人取得土地權利證書後,土地權屬已經清楚、明確,無需再行申請確權。《國土資源部辦公廳關于土地登記發證後提出的爭議能否按權屬爭議處理問題的複函》明確:“土地权属争议是指土地登记前,土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的,利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记,也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼……”     

a.例如:当事人对已经登记在他人名下宅基地,以超出证载土地四至范围、侵犯其宅基地使用权为由,提出权属争议,行政机关一般不能作为土地权属争议案件受理。——(2018)最高法行申8965号     

b.例如:当事人对土地登记档案中个别事项记载的真实性问题有异议,可以在宅基地使用权登记案件中寻求救济,不宜要求对宅基地使用权重新确权。——(2018)最高法行申1361号     

c.例外情形:《土地权属争议调查处理办法》第二条规定,土地权属争议,是指土地所有权或者使用权归属争议,且该办法第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定,是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确,无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的宅基地使用权证无法确定争议土地权属,当事人申请确权的,仍应当属于土地权属确权争议。——(2018)最高法行申2009号     

3.土地權屬爭議調查處理,主要是對當事人土地權利存續期間的權利歸屬産生的爭議進行確權,土地權利存續期間既包括土地權利的現實存在期間也包括曾經存在期間。實踐中比較常見的情況是當事人對現在的土地權利歸屬産生爭議,要求人民政府確定爭議權利的歸屬。就曾經存在的土地權利而言,雖然該權利已經不再歸屬爭議當事人,但土地權利的財産利益因某一法律事實轉化爲其他權利形態後,就可能進一步影響爭議當事人之間的現實財産利益,因此,當事人之間對曾經存在的土地權利歸屬産生的爭議與對現存的土地權利歸屬産生的爭議具有同樣的現實意義,當事人就此申請人民政府確權,當然屬于人民政府土地權屬爭議確權的職責範圍。如本案,爭議宅基地被依法征收說明土地性質發生改變,與爭議宅基地使用權屬分屬不同法律關系。行政機關作出的被訴行政處理決定,意在確認土地權屬或依法征收後補償利益的歸屬。——(2018)最高法行申5877號

處理內容的審查

1.《土地權屬爭議調查處理辦法》第九條規定:“當事人發生土地權屬爭議,經協商不能解決的,可以依法向縣級以上人民政府或者鄉級人民政府提出處理申請,也可以依照本辦法第五、六、七、八條的規定,向有關的國土資源行政主管部門提出調查處理申請。”第十九條規定:“土地權屬爭議雙方當事人對各自提出的事實和理由負有舉證責任,應當及時向負責調查處理的國土資源行政主管部門提供有關證據材料。”根據上述規定,土地權屬爭議雙方當事人對各自提出的事實和理由負有舉證責任。--(2018)最高法行申6280號

2.《土地权属争议调查处理办法》第三条规定,调查处理土地权属争议,应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发,尊重历史,面对现实。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定,法庭应当对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,全面、客观和公正地进行分析判断,准确认定案件事实。据此,宅基地权属争议处理要符合处理土地确权争议的基本原则和证据分析判断的基本方法。具体来说,行政机关作出宅基地确权决定时,应当明确争议宅基地的面积、四至等具体情况,查清争议宅基地的权属来源以及变更情况,确定争议各方是否具有争议宅基地的合法权益,作到权属清楚、证据充分、程序合法。——(2019)最高法行申3649号     

a.例如:行政机关受理当事人的土地权属争议后,向各方当事人以及相关人员进行了调查了解,审查核实了争议双方提交的证据材料,并组织了现场勘验,作出被诉处理决定,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,体现了从实际出发,尊重历史,面对现实的处理原则。——(2017)最高法行申8605号     

b.例如:行政机关受理当事人的土地权属争议申请后,依法指定承办人对争议事实进行调查处理,审查争议各方提交的证据材料,查阅相关土地登记资料,对争议地现状进行实地测绘,并对相关证据进行分析认定,查证属实后,组织各方进行调解。在调解未果的情况下,作出被诉处理决定,该处理决定符合法定程序。——(2018)最高法行申2009号     

c.例如:行政机关对于当事人占用土地是否于法有据、是否经合法审批未予考虑,直接依据当事人长期占有涉案宅基地的事实,将争议之地全部确权给当事人,缺乏事实和法律依据。——(2018)最高法行申3837号     

d.例如:宅基地确权案件直接涉及第三人合法权益的保护,行政机关在超过举证期限后,主动向人民法院提交证据,证明案件事实的真实性,经审查该证据符合可定案证据的法定条件,人民法院应当予以采信。——(2018)最高法行申2009号     

e.例如:一般而言,行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的,对行政行为合法性的评价,一般也只能以该作出时的事实、证据和法律为标准,而不能以后续变化的事实、证据或法律规范作为评价原行政行为合法性的依据。否则,将不利于法律秩序的稳定,有损行政行为的公定力和法的安定性。行政机关在收到当事人提出的确权申请之后,对涉案土地权属争议双方及相关人员进行调查并核实相关证据。鉴于当事人并未在该行政程序中提交新证据,行政机关以现有证据无法认定当事人系宅基地使用权人为由作出被诉争议决定,并无明显不当。针对新证据的证据能力及证据效力,宜由行政机关先行判断,而不宜由人民法院在审判程序中作出首次判断。     

3.人民政府在调处宅基地权属纠纷案件时,应当首先依据有效的权属证明和不同历史时期的确权文件等证据材料作为确定权属的依据。在同一证据材料存在瑕疵或者不同证据材料之间存在矛盾时,可以根据优势证据规则的证明要求,综合分析认定案件事实,本着有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则公平、公正地确定权利归属。——(2019)最高法行申5100号     

4.人民政府处理土地权属争议时,争议各方均不能提供可以采信的证据的,可以根据土地利用状况和公平、公正、合理的原则,从尊重历史,面对现实,有利社会关系尽快稳定的原则出发,确认土地权属。     

a.例如:争议宅基地不存在重叠情形,土地及房屋均形成明确的边界。行政机关经过调查,按照公平、公正、合理、尊重历史、面对现实的原则,根据土地利用状况,决定维持土地使用现状,任何一方不得随意改变,认定事实清楚,程序合法。——(2019)最高法行申3711号     

b.例如:在因历史原因没有本案相关地籍档案、当事人也不能提供其宅基地合法有效的原始权属凭证或其他有效证据的情况下,经过实地测量并根据当事人现有宅基地使用情况和房屋现状,确定宅基地使用面积,进而作出被诉确权决定,并不违反法律法规的相关规定。——(2018)最高法行申3749号     

5.人民政府調處土地權屬糾紛,必須以事實爲依據,以法律爲准繩,考慮曆史和現實狀況,實事求是作出處理,原則上應當將爭議土地確權給長期管理使用爭議土地的一方當事人。——(2019)最高法行申4015號

其他具體情形

1.房地一體轉移是房地産交易的一般原則,即房屋所有權轉讓時,該房屋占用範圍內的土地使用權亦同時轉讓。《中華人民共和國物權法》第一百四十七條等均體現房地一體轉移原則即房屋所有權轉讓時,該房屋占用範圍內的土地使用權亦同時轉讓。當事人主張“賣房不賣地”,但未能提供證據予以證實。按照房地一體轉移原則,行政機關經確權認定當事人出賣住房亦包括宅基地一並出賣,並無不當。——(2020)最高法行申1125號

2.农村集体经济组织成员使用集体土地建住宅,办理集体建设用地使用权初始登记应当以批准用地文件为依据,载明宅基地使用权的集体土地使用证为宅基地使用权人享有土地权利的证明。当事人持有房屋所有权证不能作为其享有宅基地使用权的证明,该证载明的房屋四邻范围不能认定为宅基地的占地范围,宅基地使用权应当以所批准宅基地占地的四至范围为准。——(2017)最高法行申7461号     

3.原属于农村集体经济组织所有的集体土地,只有在被依法征收后,才能变为国有土地。未经土地征收程序,仅仅是规划变更,将农民所在村、组的集体土地纳入城镇规划区范围,农民的农村集体经济组织成员身份整建制转变为城市居民,原属农村集体经济组织所有的集体土地,并不能当然地转变为国有土地。未经法定程序,土地权属性质不得随意变更。行政机关在涉案土地性质尚需进一步明确之前,进行宅基地确权,缺乏法律依据。——(2018)最高法行申4928号、(2017)最高法行申8929号     

4.《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第六条规定:“非农业户口居民(含华侨)原在农村合法取得的宅基地及房屋,房屋产权没有变化的,经该农民集体出具证明并公告无异议的,可依法办理土地登记,在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为非本农民集体成员’。对于没有权属来源证明的宅基地,应当查明土地历史使用情况和现状,由村委会出具证明并公告30天无异议,经乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府审定,属于合法使用的,确定宅基地使用权。”此为非农业户口居民申请宅基地确权的情形和条件——(2019)最高法行申5716号     

5.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条规定:“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地,房屋产权没有变化的,可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的,土地使用权由集体收回。”涉案宅基地倒塌,之后亦未重建,故房屋产权已经灭失,宅基地已由村集体收回。当事人作为原宅基地使用人的继承人不可能通过继承房屋的方式或取得宅基地使用权。行政机关将争议土地确权给村集体所有,于法有据。——(2018)最高法行申232号     

6.《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定:“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地,不确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民政府批准,注销其土地登记,土地由集体收回。”当事人取得的宅基地房屋已倒塌,之后一直没有恢复使用,至今早已超过两年,依法应不确认土地使用权。——(2017)最高法行申6432号     

7.《確定土地所有權和使用權的若幹規定》第五十二條關于“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢複使用的宅基地,不確定使用權。已經確定使用權的由集體報縣級人民政府批准,注銷其土地登記,土地由集體收回”的規定,屬于行政機關的管理性規定,並非直接判斷村民是否失去宅基地使用權的法律依據,行政機關沒有經過任何程序,直接在確權程序中認定當事人失去宅基地使用權,屬于適用法律錯誤。——(2018)最高法行申2353號

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